Pilkada dalam UUD 1945

Pascareformasi, demokrasi di Indonesia mengalami perkembangan sangat pesat. Peningkatan partisipasi publik dalam kehidupan berbangsa dan bernegara disalurkan melalui pengaturan mekanisme yang semakin mencerminkan prinsip keterbukaan dan persamaan bagi segenap warga negara.Salah satu bentuknya adalah pelaksanaan pemilihan wakil rakyat dan pejabat pemerintahan, yaitu pemilihan umum untuk anggota legislatif dan pemilihan presiden secara langsung,serta pemilihan kepala daerah (pilkada).

Di antara beberapa mekanisme demokrasi yang telah dijalankan, pilkada mendapat perhatian luas dan masih mengundang pertanyaan, apakah mekanisme pilkada langsung yang dijalankan sesuai dengan kondisi bangsa dan masyarakat Indonesia? Bahkan ada yang mengusulkan perubahan terhadap UUD 1945,salah satunya karena pelaksanaan pilkada dinilai banyak menimbulkan efek negatif.

Dalam proses berdemokrasi, perhatian dan pertanyaan adalah suatu kewajaran, apalagi volume pelaksanaan pilkada yang sangat tinggi sesuai dengan besarnya jumlah provinsi, kabupaten, dan kota di negeri ini. Sebagai negara hukum, pertanyaan dan perdebatan publik mengenai pilkada tentu harus dikembalikan pada dasar konstitusional yang terkandung da-lam UUD 1945. Untuk memahami ketentuan UUD 1945 secara utuh, tentu harus dilihat argumentasi yang me-latarbelakangi lahirnya rumusan tersebut.

*** Ketentuan tentang pilkada diatur dalam Pasal 18 Ayat (4) UUD 1945 yang menyatakan bahwa gubernur, bupati,dan wali kota dipilih secara demokratis. Ketentuan tersebut ditetapkan dalam Perubahan Kedua UUD 1945.Pertanyaan yang muncul dari ketentuan tersebut adalah apakah yang dimaksud dengan “secara demokratis”.

Pada proses pembahasan ketentuan pilkada dalam UUD 1945 setidaknya terdapat dua pandangan berbeda. Pendapat pertama mengusulkan pilkada dilakukan secara langsung oleh rakyat,tidak melalui sistem perwakilan oleh DPRD. Sedangkan pendapat kedua menghendaki pilkada tetap dilakukan DPRD.Kedua pendapat yang berkembang dalam pembahasan Pasal 18 Ayat (4) UUD 1945 tersebut terjadi menjelang perubahan kedua, sehingga tidak terkait ketentuan tentang pemilihan umum yang ditetapkan dalam Perubahan Ketiga UUD 1945.Ketentuan pemilihan umum diatur dalam Pasal 22E UUD 1945 yang mengatur khusus tentang pemilihan umum untuk memilih anggota DPR, DPD,DPRD,serta presiden dan wakil presiden.

Kesepakatan rumusan “secara demokratis” untuk pilkada dicapai dengan maksud agar bersifat fleksibel. Pembuat undang-undang dapat menentukan sistem pilkada yang sesuai dengan kondisi daerah tertentu apakah secara langsung atau melalui perwakilan di DPRD. Hal itu juga dimaksudkan sebagai bentuk penghargaan konstitusi terhadap keragaman adat istiadat dan budaya masyarakat antar daerah yang berbedabeda.

Hal itu juga sesuai ketentuan Pasal 18B UUD 1945 yang mengakui satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa, serta pengakuan terhadap kesatuan masyarakat hukum adat. Adanya perbedaan proses pembahasan antara pilkada dan pemilu,baik dari sisi waktu maupun argumentasi yang mendasari, menyebabkan keduanya diatur dalam ketentuan dan dengan materi yang berbeda.

Dengan demikian, pilkada yang saat ini dilakukan secara langsung bukan karena ketentuan pemilu yang juga dilakukan secara langsung,walaupun secara materiil pilkada merupakan proses pemilihan umum di tingkat lokal.Konsekuensi perbedaan tersebut tidak hanya pada cara pemilihan, tetapi juga pada pelaksana, peserta, bahkan penyelesaian perselisihan. Sesuai latar belakang perumusannya, frase “secara demokratis”dalam Pasal 18 Ayat (4) UUD 1945 dapat dilakukan baik secara langsung oleh rakyat maupun secara tidak langsung, oleh DPRD.

Keduanya, asalkan dilakukan secara jujur dan adil serta sesuai prinsip-prinsip pemilihan adalah cara yang demokratis. Karena itu, dalam putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 072-073/PUU-II/2004 dinyatakan bahwa merupakan wewenang pembentuk undang-undang untuk menentukan apakah pilkada dilakukan secara langsung atau tidak. Bahkan, sesuai dengan latar belakang pembahasan ketentuan pilkada dalam UUD 1945, pembuat undang undang sesungguhnya juga dapat menentukan sistem pilkada berbeda beda sesuai dengan daerah masing masing.

Jika di Jakarta, pilkada dilakukan secara langsung, tidak berarti di Yogyakarta juga harus demikian, demikian pula di Pupua serta daerahdaerah lain. Hal itu sesuai dengan keragaman masyarakat Indonesia— baik dilihat dari adat,struktur masyarakat, maupun tingkat kesiapannya. Di sisi lain, pembuat undang-undang juga dapat mengatur pilkada dengan menerapkan materi peraturan pemilu.Pembuat undang-undang dapat menentukan bahwa pilkada dilakukan secara langsung oleh rakyat untuk seluruh daerah.Bahkan pembuatan undang-undang juga dapat menentukan bahwa penanggung jawab pelaksana pilkada adalah KPU yang juga menjadi pelaksana pemilu, serta mekanisme penyelesaian perselisihan hasil pilkada dilakukan mengikuti mekanisme perselisihan hasil pemilu.

*** Berdasarkan ketentuan UUD 1945, dapat saja pilkada secara langsung yang selama ini dilakukan diubah menjadi pilkada tidak langsung oleh anggota DPRD.Bahkan dapat pula dirumuskan sistem baru di luar kedua pilihan tersebut.Sebagai contoh, untuk menggabungkan antara pilkada langsung dan tidak langsung melalui sistem pemilihan bertingkat.Pilihan lainnya adalah menggunakan sistem pemilihan secara bervariasi,sesuai dengan kondisi tiap daerah.

Demikian pula halnya dengan pilihan-pilihan terkait penyelenggara maupun mekanisme penyelesaian perselisihannya. Prinsip konstitusional yang harus tetap dipegang adalah sifat demokratis harus selalu diwujudkan dalam sistem apa pun yang dipilih. Demokrasi yang berkembang dalam sepuluh tahun reformasi tentu masih membutuhkan perbaikan dari berbagai aspek. Demikian pula dengan pelaksanaan pilkada yang pada 1999 hingga 2003 dilakukan secara tidak langsung oleh DPRD, dan baru mulai 2004 dilaksanakan secara langsung oleh rakyat.

Perdebatan publik senantiasa diperlukan sebagai proses refleksi dan evaluasi untuk perbaikan di masa yang akan datang. Berdasarkan perdebatan publik tersebut,pembuat undang-undang akan menilai, memilah, dan memilih kebijakan yang akan diputuskan. Untuk melakukan evaluasi pe-laksanaan pilkada,paling tidak terdapat tiga aspek yang harus diperhatikan. Aspek pertama adalah peraturan perundang- undangan yang menjadi dasar pelaksanaan pilkada.

Aspek kedua adalah tingkat kesiapan pelaksana dan peserta pilkada.Adapun aspek ketiga adalah kesiapan dan karakteristik masyarakat setempat. Berdasarkan hasil evaluasi tersebut dapat ditentukan pada aspek mana dan dalam hal apa masih terdapat kekurangan serta upaya perbaikan yang harus dilakukan. Bahkan, berdasarkan evaluasi pada ketiga aspek tersebut dapat ditentukan pilihan kebijakan apa yang sebaiknya diterapkan dalam pelaksanaan pilkada, apakah langsung, tidak langsung, atau pilihan lain, dengan syarat tetap mencerminkan cara “demokratis” sebagaimana diatur Pasal 18 Ayat (4) UUD 1945.(*)